Gemeente Landgraaf op strategie-safari

Drs. G.G.M. van Hooff, prof. drs. H. van Nimwegen en drs. J.M.L.R. Schutgens 

Gemeente Landgraaf op strategie-safari

Het opstellen van een strategieplan is in gemeenteland ‘in’. ‘Vergroting van de externe oriëntatie’, ‘invoering van interactieve beleidsvorming’ en ‘vergroting van betrokkenheid van de burger’ vormen daarbij belangrijke thema’s. Hieronder wordt ingegaan op enige ervaringen bij de recente strategievorming (vooral het onderdeel van de opstelling van een strategieplan) in Landgraaf Deze kunnen nuttig zijn bij strategievorming in andere gemeentes, hoewel er geen enig juiste aanpak bestaat voor strategievorming.

Strategievorming lijkt immers om met Mintzberg en anderen te spreken op een safari, op een zoektocht naar een ‘strategiebeest’; de omstandigheden zijn avontuurlijk en het resultaat is van te voren niet bekend. Want waar ga je naar op zoek? Wat is een strategie en welke functies kan zij vervullen? Hoe verhoudt een strategie zich tot gebruikelijke planning-en controlinstrumenten? Aan welke kenmerken moet een strategieplan voldoen? Hoe zou je een strategie kunnen ontwikkelen en ook realiseren? Kortom, vele vragen voor wie begint aan strategievorming.

De strategievorming in Landgraaf past in een eerder in gang gezet veranderingsproces van de gemeente, waarbij eerst het accent is gelegd op het verbeteren van de bedrijfsvoering. De raad stelt aan de strategievorming de volgende uitgangspunten:

 

Schema 1: uitgangspunten strategievorming  in Landgraaf:

 

  • De inbreng van de gemeente in de strategievorming wordt primair verzorgd door de eigen organisatie, met het oog op een succesvolle realisatie van de strategie.
  • De strategievorming wordt benut voor de ontwikkeling van kennis en vaardigheden van de ambtelijke organisatie met als doel de externe oriëntatie en de strategische vaardigheden te vergroten.
  • De strategievorming richt zich op het benoemen en ontwikkelen van gewenste kwaliteiten in en van Landgraaf.
  • De strategie moet naast de bijdrage van de gemeente de inzet van andere bij de toekomst van Landgraaf betrokken organisaties uitlokken en bevorderen (spin-off), waarbij het effect van de inspanning van alle betrokkenen wordt vergroot door onderlinge afstemming (synergie).

 

De realisatie van deze uitgangspunten zou eventueel kunnen leiden tot het concentreren van kennis in ‘core-business-units’ en het efficiënt uitvoeren van activiteiten in ‘shared’ service units (de zogenaamde front-back-office-organisatie)

De inzet van eigen personeel van de gemeente bij de strategievorming is van groot belang voor het slagen van de met de nieuwe strategie samenhangende veranderingen in de bedrijfsvoering en in het besturingsmodel. Daarmee doet het dan tevens de vaardigheden op, die in de consolidatiefase van belang zullen zijn. Uit onderzoek blijkt immers dat het gedrag van mensen op alle niveaus in organisaties de belangrijkste verklarende factor (70%) is bij het mislukken van een veranderproject.

Inbedden van strategievorming in een breder programma

Strategievorming bestaat uit 3 opvolgende fasen, waarbij het niet alleen gaat om het ontwikkelen van nieuwe ideeën, maar meestal ook om aanpassing van structuur, cultuur en instrumenten en kwaliteiten van zittend personeel. Kortom om verandering.

 

Fase 1: Het ontwikkelen van een strategieplan:

  • Evaluatie ‘bestaand’ strategieplan;
  • Interactieve ontwikkeling strategieplan;
  • Opstellen concept strategieplan.

Fase 2: Van plan naar patroon:

  • Interactieve uitwerking en besluitvorming strategieplan;
  • Uitwerken en realiseren voorwaarden voor uitvoering strategieplan.

Fase 3: Consolidatie van de veranderingen en beheersen van de uitvoering

 

 

 

Schema 2: fasering strategievorming

 

De strategievorming in Landgraaf wordt ingebed in een breder programma ‘De toekomst maak je samen’, dat gericht is mede op de afronding van het hierboven vermelde veranderingsproces. Door de samenhangende projecten en activiteiten in een programma op te nemen kunnen veranderingen in de organisatiestructuur en het functioneren van gemeente op een effectieve en efficiënte manier tot een goed einde worden gebracht.

Het programma ‘De toekomst maak je samen’  bestaat uit de volgende acht projecten:

  • Opstellen en implementeren van de gewenste strategie;
  • Ontwikkelen en uitvoeren van een programma gericht op de gewenste inrichting van de fysieke ruimte in de gemeente;
  • Ontwikkelen en uitvoeren van een programma gericht op de gewenste sociale infrastructuur in de gemeente;
  • Kwaliteitsverbetering van de dienstverlening door de gemeente;
  • Ontwikkelen en implementeren van interactieve beleidsvorming;
  • Afronden van de lopende ombuigingsoperatie;
  • Verbeteren van de reguliere bedrijfsvoering;
  • Systematische uitwerking van voorstellen uit het programma naar het besturingsmodel en de daarbij passende organisatiestructuur (‘fit for purpose’).

Met het inbedden van de strategievorming in dit bredere programma worden de volgende voordelen beoogd:

 

  • Het schept een gezamenlijk draagvlak en momentum voor de projecten in het programma en de strategievorming, waardoor de ingeslagen weg een steviger imago krijgt.
  • Het versterkt integraliteit. Onderbrenging van afzonderlijke, maar wel samenhangen-de projecten in een programma gaat gepaard met een eenvoudiger en daardoor ook slagvaardiger opdrachtgeverschap, welke de aansturing en de resultaten van de projecten op elkaar zal afstemmen. De directe aansturing van het programma vindt plaats op het hoogste niveau in de ambtelijke organisatie.
  • Een duidelijker afstemming tussen de lopende activiteiten en de activiteiten ten behoeve van de verschillende projecten in het programma en synergie, samenhang en eenvoud tussen de projecten in het programma onderling.

 

Schema 3: voordelen van programmasturing

Om de voordelen te incasseren moet de inrichting van het programma voldoen aan de volgende randvoorwaarden:

 

Schema 4: randvoorwaarden inrichting programma

 

  • Neem voldoende tijd voor de voorbereiding van het programma en de strategievorming. Een betere voorbereiding vergroot de beheersbaarheid, verkleint de doorlooptijd en verkort de implementatietijd.
  • Integreer losse projecten en activiteiten. Hierbij gaat het om een analyse van de onderlinge afhankelijkheden, waardoor een betere beheersing op doorlooptijden mogelijk wordt.
  • Bepaal de uitstraling van het programma. Een duidelijke uitstraling draagt sterk bij aan het verminderen van weerstand tegen en aan het vergroten van het draagvlak voor de uit het programma en de strategie voortkomende veranderingen.
  • Leg het opdrachtgeverschap bij het hoogste management. Gelet op het strategische karakter van het programma, zowel binnen als buiten de gemeente, is een centrale rol van het hoogste management noodzakelijk. Hierbij is een goede invulling van de programmaorganisatie van groot belang. Het verdient aanbeveling het programma te ondersteunen met een programmabudget. Ook een duidelijke aandacht voor beheersing van de risico’s in het programma is gewenst.

 

Strategievorming: de voorbereiding

Gelet op de vele vraagtekens is het wenselijk om met de deelnemers voorafgaand aan de safari duidelijkheid te krijgen over hoe een ‘strategiebeest’ er ongeveer uit zou kunnen zien. Daartoe is de volgende omschrijving gekozen:

De strategie van een gemeente is het patroon van keuzen binnen die gemeente met betrekking tot de te realiseren doelen, de wegen waarlangs dat moet gebeuren en de middelen die daarvoor ingezet kunnen worden voor die gemeente als geheel.

Met deze omschrijving zijn de contouren van een ‘strategiebeest’ wel duidelijk, maar de kenmerken moeten - wil een ‘beest’ door iedereen herkend kunnen worden - nog worden aangescherpt. Ook is het wenselijk de kenmerken af te stemmen op de gestelde uitgangspunten aan de strategievorming in Landgraaf (een multilaterale strategie gericht op de kwaliteiten in en van Landgraaf ).

Op zoek naar de kenmerken van een ‘strategiebeest’

De vragen naar de kenmerken van een ‘strategiebeest’ zijn te herleiden tot vijf typeringen om strategie te beschrijven. Alle vijf beginnen met een P: strategie als patroon in gedragingen, als plan voor de toekomst, als positie (in een markt) verkregen door product-markt-combinaties, als perspectief op de grondtonen van het functioneren van de organisatie en als plot door het gericht op eigen voordeel beïnvloeden van verwachtingen in de relevante omgeving.

Strategie als plan en patroon

Strategie kan getypeerd worden als een plan en als een patroon. Beide typeringen zijn onderdeel van de bovenstaande omschrijving en van groot belang voor de strategievorming. Het onderscheid tussen plan en patroon heeft betrekking op de ontstaansgeschiedenis van een strategie (bewust of onbewust) en richt de aandacht op het mogelijk uiteenlopen van wat wordt beoogd en van wat wordt gerealiseerd, van oude voornemens en van nieuwe inzichten.

Een plan geeft intentioneel richting aan (gedrag in) de toekomst en is dus een gids voor te ondernemen acties. Een patroon van keuzes ontstaat, wanneer hetzelfde keuzegedrag steeds weer feitelijk terugkomt in de loop van de tijd.

Het accent in de omschrijving op het ‘patroon van keuzes’ maakt duidelijk dat de vaststelling van een strategieplan nog niet betekent dat de strategievorming is afgerond. De strategievorming dient zich tevens te richten op het belangrijke vraagstuk hoe van een beoogde strategie (plan) een zich realiserende strategie (patroon) te maken en hoe om te gaan met in de loop der tijd opkomende nieuwe inzichten.

Omdat het om een multilaterale strategie gaat wordt het realiseren van coördinatie en een ondersteunende informatievoorziening in de uitvoering van groot belang.

Het tweede deel van de omschrijving (doelen, wegen en middelen) richt zich op strategie als plan. Het strategieplan is van groot belang voor deze coördinatie, communicatie en informatie in de strategievorming.

Het strategieplan vervult voor gemeentes de volgende functies in de strategievorming:

 

  • Communicatiemiddel bij samenwerking en afstemming met stakeholders, andere overheden en burgers (synergie);
  • Stimulator van activiteiten en investeringen door derden (spin-off);
  • Toetsingskader voor keuzes in beleid en organisatie;
  • Aangrijpingspunt voor ‘strategie control’ (feedback en feed forward);
  • Inspiratiebron voor participatie en functioneren voor eigen medewerkers, burgers, instellingen, verenigingen en bedrijfsleven.

Schema 5: functies strategieplan

 

Het blijkt wenselijk de positie van het strategieplan af te bakenen ten opzichte van het al bestaande planninginstrumentarium in de gemeente (zie schema 6).

Het gebruikelijke gemeentelijke planningsinstrumentarium (hierna planningsinstrumentarium) bestaat uit een coalitieconvenant, een meerjarenbeleidsplan en een programmabegroting van de raad, uitvoeringsplannen van het college en werkplannen van de ambtelijke organisatie.

 

Schema 6: planninginstrumentarium gemeente, bijdrage andere partijen en strategie

 

 

 

Strategie

 

 

                                                 Planningsinstrumentarium gemeente

 

 

 

Werkplannen ambtelijke organisatie

 

Uitvoeringssplannen college

 

Programmabegroting raad

 

Meerjarenbeleidsplan raad

 

Coalitieconvenant

 

 

Bijdragen andere partijen

Het strategieplan wijkt op de volgende aspecten af van de gebruikelijke gemeentelijke planninginstrumenten:

Domein

Het planninginstrumentarium is gericht op de realisering van eigen beleid, van producten en diensten van de gemeente en de daartoe in te zetten middelen (unilateraal).

Het strategieplan is gericht op de toekomst van de gemeenschap in Landgraaf en de wijze waarop deze door de gemeente samen met de inzet en betrokkenheid van anderen kan en moet worden gerealiseerd (multilateraal).

Tijdshorizon

Het planninginstrumentarium heeft een maximale tijdshorizon van 4 jaar. Coalitieconvenant en meerjarenbeleidsplan hebben een horizon van 2 tot en met 4 jaar; de programmabegroting van de raad, de uitvoeringsplannen van het college en de werkplannen van de ambtelijke organisatie hebben meestal een horizon van 1 jaar. De tijd is een centrale factor in het planningsinstrumentarium vanwege de koppeling aan de financieel-economische beheersing.

Er bestaat daarnaast bij gemeentes, maar ook bij derden behoefte aan een duidelijke koers op langere termijn. Bij een gemeentelijk strategieplan is het daarom wenselijk te kiezen voor een horizon van ongeveer 10 jaar. Langer dan het coalitieconvenant, maar niet zo lang dat er geen realistisch beeld van de toekomst kan worden geconstrueerd. Hiertoe is noodzakelijk zicht te krijgen op verwachte en gewenste ontwikkelingen in deze periode.

Volledigheid

Het planninginstrumentarium is volledig, dwz elke euro, die de gemeente besteedt of ontvangt, wordt bestreken. Hierdoor is een afweging mogelijk tussen allerlei bestedingsmogelijkheden ten opzichte van elkaar (de allocatiefunctie).

Het strategieplan heeft die volledigheid niet. Bij de strategie gaat het om een beperkt aantal thema’s of diepte-investeringen, gericht op de toekomst van de gemeenschap, die natuurlijk op hun beurt van belang (kunnen) zijn voor de inhoud en fasering van de gemeentelijke planning. In die zin is het strategische plan echter een volstrekt ander afwegingskader dan de begroting.

Ontbreken van hiërarchie

Het planningsinstrumentarium gaat uit van de bestaande taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden en de aansluiting daarop van de organisatiestructuur. De aansturing vindt plaats onder eenheid van gemeentelijke leiding.

Het strategieplan richt zich op de toekomst van de gemeenschap, waaraan verschillende partijen een – niet door hiërarchie bepaalde - bijdrage leveren (multilateraal). Er bestaat een netwerk, maar de jure zonder eenheid van leiding. Dit vraagt om de ontwikkeling van een coördinatiestructuur bij de ontwikkeling en uitvoering van de strategie. De horizontale verhouding versterkt de nadruk op gezamenlijke visievorming in het strategieplan. De gemeente neemt de rol van initiatiefnemer en regisseur in de strategieontwikkeling. De gemeente vervult daarbij de volgende activiteiten:

 

Schema 7: activiteiten regisseursfunctiegemeente

  • Informatie verstrekken over maatschappelijke, demografische en bestuurlijke ontwikkelingen naar stakeholders en burgers;
  • Organiseren van de opinievorming;
  • Verantwoording afleggen over de voortgang van de multilaterale strategievorming;
  • Gemeenschappelijke beleidslijnen uitzetten;
  • Organiseren van de samenwerking tussen partijen.
  •  

 

 

Flexibiliteit

Het planningsinstrumentarium gaat uit van een op het moment van plannen directe relatie tussen een kenbare toekomst, tijd, gewenste doelen en maatschappelijke effecten en in te zetten middelen, waarbij de concrete uitwerking plaats vindt in opeenvolgende jaargangen.

Als gevolg van de horizon en het multilaterale karakter ligt het accent bij het strategieplan op de hoofdlijnen van de te realiseren visie, de ambities en belangrijke acties. De uitwerking en afstemming van concrete maatregelen en activiteiten op operationeel niveau vinden pas plaats op het moment, dat realisatie van de visie (ambities en acties) of beoogde synergie-effecten daarom vragen.

Coalitieconvenanten worden meestal voor vier jaar gemaakt. De tijdshorizon van 10 jaar leidt tot de ontwikkeling van een strategieplan, waarvan het wenselijk is dat het zo breed mogelijk gedragen wordt door de raad, want het overstijgt de periode van het politieke mandaat. Dit draagvlak is nodig voor die continuïteit in het gemeentelijke beleid, die andere partijen er toe kan brengen - in samenhang met de gemeentelijke bijdragen aan de strategie - te investeren (spin-off) in de toekomst van de gemeenschap.

Strategie als positie en perspectief

In de literatuur over strategieontwikkeling staat de vraag naar positionering van bedrijven centraal. Het gaat dan om de beïnvloeding van de concurrentiepositie door de keuze van product-markt-combinaties (differentiatie) of door kostenbeheersing (kostenleiderschap). Het vraagstuk van strategische positionering in de publieke sector wijkt daar echter van af. De gemeente functioneert niet in de marktsector, waarbij concurrentiepositie, rendement en continuïteit bepalend zijn voor de inhoud van het strategieplan, maar in een door budgetten gestuurde publieke sector. In de publieke sector komen keuze en doelmatige productie van goederen en diensten niet tot stand door de ‘magische hand’ van volledige concurrentie, maar door het gevecht om de (politieke) macht, door onderhandelen, door beleidsanalyse, door inzichten uit de welvaartstheorie (revealed preferences, demerit/merit goods) en door check en balances.

In de marktsector wordt de streefnorm voor het functioneren van elke onderneming gevormd door winst en continuïteit. Daar gaat het bij de strategie om. Eventueel succes vloeit terug naar de onderneming. Baten en lasten van de strategie zijn in één hand, op korte, middellange én lange termijn. Bestaat er nu ook zo een uniforme streefnorm voor gemeentes?

Een gemeentelijk equivalent voor deze streefnorm uit de marktsector (winst en continuïteit) zou kunnen bestaan uit:

 

  • Doelmatigheid, dat wil zeggen de mate van effectiviteit en efficiency bij het realiseren van doelen (oplossen van problemen) en het bedenken en uitvoeren van maatregelen;
  • Toegevoegde waarde voor de gemeenschap, dat wil zeggen de mate, waarin wordt voorzien in behoeftes aan publieke producten en diensten;
  • Legitimiteit, dat wil zeggen de mate waarin draagvlak en legitimiteit wordt verkregen door het betrekken van partijen bij het organiseren, voorbereiden en uitvoeren van politieke besluitvorming;
  • Continuïteit, dat wil zeggen de mate, waarin het voortbestaan wordt verzekerd en de eigenheid blijft behouden.

 

Schema 8: streefnormgemeentelijke strategie

Doelmatigheid en toegevoegde waarde zijn de parallelle elementen aan winst/rendement uit de streefnorm voor de marktsector. Anders dan bij ondernemingen vloeien de resultaten van een goede strategie overigens niet uitsluitend terug naar de gemeentelijke organisatie. Baten en lasten zijn niet in een en dezelfde hand. Baten komen ten goede aan de gemeenschap (een gedeelte van de lasten wordt in rekening gebracht bij diezelfde gemeenschap) en zetten zich uiteindelijk wellicht om in stemmenwinst. Het element van de legitimiteit hangt samen met de politiek-bestuurlijke omgeving van de gemeente.

Deze verschillen tussen marktsector en publieke sector zijn niet alleen van belang bij de opstelling van een strategieplan, maar ook bij de realisatie. De motivatie om het plan te realiseren wordt in de publieke sector sterk bepaald door het wervende karakter van een gewenst toekomstbeeld buiten de eigen organisatie (een opgelost probleem, een betere samenleving). In de marksector is de financiële invalshoek de dominante drijfveer en heeft uitsluitend betrekking op de eigen organisatie (of de aandeelhouders).

De toegevoegde waarde van publieke producten en diensten (baten) wordt anders dan in de marktsector niet alleen uitgedrukt in geldswaarde. Er kunnen ook andere waarden in het geding zijn (bijvoorbeeld integriteit, zorgvuldigheid, veiligheid, opvattingen over een rechtvaardige verdeling). Dit kan druk uitoefenen om alles van belang te vinden en keuzes uit de weg te gaan, waardoor het strategieplan wordt opgeblazen tot een verzameling van ‘schone dromen’. Strategieontwikkeling gaat echter over keuzes maken, over alternatieven en hun gevolgen. Een gemeente zal de toegevoegde waarde in het bijzonder daar kunnen vinden waar de gemeentelijke autonomie, c.q. de vrijheid om te kiezen, het grootst is. En dus niet in situaties waar andere overheden regels stellen met betrekking tot de (kwaliteit van) te leveren producten of diensten. Waar de gemeente meer uitvoerder is van regelgeving van andere overheden kan het element van de doelmatigheid vanzelfsprekend wel een rol spelen. De bevordering van doelmatigheid hoeft strategisch niet van minder belang te zijn dan de toegevoegde waarde, want de beschikbaarheid van voldoende financiële middelen is ook voor een gemeente van groot belang. Hoe groter de doelmatigheid en hoe beter de beschikbaarheid van financiële middelen, des te beter is een gemeente in staat haar continuïteit veilig te stellen en haar toekomst zelf vorm te geven.

Het strategieplan bestaat ondermeer uit bijdragen aan de gewenste ontwikkelingen door overheid en marksector. De gemeentelijke streefnorm heeft betrekking op de bijdrage door de gemeente. De invulling daarvan is (evenals bij de invulling van de concrete rendementsdoelen in de marktsector) plaats-, tijd- en actorgebonden (in de richting van een zo groot mogelijke doelmatigheid, toegevoegde waarde voor de gemeenschap en legitimiteit)

Strategie als perspectief heeft betrekking op het grondpatroon in het functioneren van gemeenschap en gemeentelijke organisatie. Deze grondtonen komen in het geval van Landgraaf voort uit (de breuk met) het mijnverleden en vormen twee melodieën: afhankelijkheid en berusting naast dynamiek en vernieuwing. Het perspectief heeft betrekking op de wijze, waarop gemeenschap en gemeentelijke organisatie van Landgraaf willen (blijven) functioneren. Zij willen zich kenmerken als ondernemend, pragmatisch en kansen pakkend met een creatieve verbinding tussen oude verworvenheden en nieuwe ontwikkelingen aan de ene kant en grote onderlinge betrokkenheid aan de andere kant.

Strategie alsplot’

Strategie als plot duidt op de mogelijkheid dat de strategie bedoeld is als een ‘manoeuvre’ om een tegenstander of concurrent te slim af te zijn. Het strategieplan is niet gericht op het belang van één organisatie, in dit geval de gemeente, maar op de toekomst van de gemeenschap, waaraan verschillende partijen in de publieke en de marktsector op elkaar afgestemde bijdragen leveren. Partijen zouden moeten ‘samenzweren’ om het strategieplan tot een ‘manoeuvre’ te maken, als partijen al dezelfde tegenstanders of concurrenten zouden hebben. Uiteraard laat dit onverlet dat afzonderlijke deelnemers aan de strategie een eigen ‘plot’ voor ogen kunnen hebben.

De mogelijkheid van een ‘plot’ stelt de vraag naar de verantwoordelijkheid voor het strategieplan. De Landgraafse ‘plot’ bestaat uit het loslaten van de wens van een eigen gemeentelijke ‘scenario’ en uit het omarmen van het tegenovergestelde. Zij laat andere partijen (bedrijven, instellingen, verenigingen, andere overheden en burgers) meebepalen hoe de toekomst van de gemeente zelf en de samenleving van Landgraaf (en dus ook de bijdrage van de gemeente daaraan) er uit zou moeten zien.

De kenmerken van een ‘strategiebeest’:

De confrontatie met contouren en kenmerken van een ‘strategiebeest’ leidt tot de volgende systematische opbouw van een strategieplan:

 

  • Visie op (gewenste) ontwikkelingen van en in de gemeenschap.
  • Daarbij behorende ambities/doelstellingen.
  • De gemeentelijke bijdrage aan de realisering daarvan, die bestaat uit:
  • Met de visie en ambities/doelstellingen corresponderende publieke producten en diensten;
  • Een aanpak gericht op de doelmatigheid van het gemeentelijk functioneren;
  • Een aanpak, gericht op zowel activering van en verbinding met stakeholders, andere overheden en burgers als van de legitimiteit van het eigen functioneren.
  • Bijdragen van derden, andere overheden en burgers aan de realisering van de ambities/doelstellingen.
  • Een coördinatiestructuur voor de afstemming van de afzonderlijke bijdragen aan de ambities/doelstellingen.

 

Schema 9: opbouw van een gemeentelijk strategieplan

Het ‘strategiebeest’ kan nu worden herkend, de safari kan beginnen.

Eerste fase strategievorming: het opstellen van een strategieplan

De wens van de raad de externe oriëntatie en het strategische vermogen te vergroten leidt tot een aanpak, waarin een interactieve wijze van werken centraal staat. De vergroting van de externe oriëntatie (doel) wordt tevens als middel ingezet bij de strategievorming.

Het verdient aanbeveling de strategievorming zodanig in te richten dat zij door de gemeente actief en systematisch betrokken worden bij de ideeënontwikkeling over alle elementen in het strategieplan. Ook verdient het aanbeveling tijdens de opstelling van het strategieplan, maar ook bij de realisatie van de strategie uit te gaan van een gemeenschappelijk denkkader.

 

  • Ontwikkelingen in de samenleving leiden onder meer via analyse van kansen en uitdagingen tot een visie op gewenste situaties / kwaliteiten in en van de gemeenschap;
  • Visie (samen met het inzicht in ontwikkelingen en de daaruit voortkomende kansen en uitdagingen) leidt tot het bepalen van ambities;
  • Ambities, bestuurlijke context en sterkte/zwakteanalyses leiden tot het bepalen van rollen en bijdragen (en dus opvattingen over taakverdeling);
  • Ambities met rollen en bijdragen leiden tot uitwerking van acties (instrumenten, wegen, middelen);
  • De uitwerking van visie in ambities en acties wordt beoordeeld op consistentie en mogelijkheden tot synergie;
  • Aan de relatie tussen ontwikkelingen en visie, ambities, rollen en acties liggen beleidstheorieën en vooronderstellingen ten grondslag, waarvan de juistheid bepalend is voor de realisatie van de strategie.

 

Schema 10: gemeenschappelijk denkkader

 

Het denkkader schept een gemeenschappelijke taal en biedt een raamwerk voor continue feitenverzameling en kennisuitwisseling. Het gaat uit van een externe oriëntatie en een planmatige benadering, ondersteund door het expliciet maken van achterliggende opvattingen, vooronderstellingen en (theoretische) inzichten. Het biedt daardoor mogelijkheden tot double-loop-leren (noodzakelijk voor de sublimatie van een plan tot een patroon) en het bespreken van organisatorische afweermechanismen.

Het model van deze eerste fase van de strategievorming bestaat uit de volgende stappen:

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Interactieve strategievorming

Evaluatie

‘huidig’ strategieplan

Externe analyse

Interviews met sleutelfiguren

Themabijeen-komsten met sleutelfiguren

Wijkbijeen-komsten met burgers

Workshops

college/raad

Concept

strategieplan

Tweede fase 

 

 

Analyse sterk-tes en zwaktes gemeente

Schema 11: het opstellen van een strategieplan

Analyse sterktes en zwaktes gemeente

Het is ten behoeve van de strategievorming noodzakelijk de sterktes en zwaktes in het gemeentelijke functioneren in kaart te brengen. De analyse in Landgraaf vindt op twee manieren plaats. Voorafgaand aan de strategievorming is er door de gemeente zelf een analyse gemaakt en daarnaast is er een externe analyse door de provincie Limburg gemaakt in het kader van de bestuurskrachtmeting.

Evaluatie ‘huidig’ strategieplan

Voor de gemeente is het inhoudelijke vertrekpunt in de strategievorming de evaluatie van het vigerende strategieplan. Bestaat dat strategieplan er niet, dan is het aan te bevelen de ‘huidige’ strategie zoveel als mogelijk te reconstrueren. Hiertoe worden de relevante beleidsstukken geanalyseerd. De achtergrond daarvan is de verwachting dat aan de keuzes, die in de beleidsnota’s zijn gemaakt, strategische overwegingen ten grondslag liggen, die de basis vormen voor afweging en besluitvorming.

Van al deze beleidsdocumenten afzonderlijk wordt een doelboom (samenstel van doelen/ambities en activiteiten/middelen) geconstrueerd. Dezelfde beleidsanalytische methode wordt gebruikt om het overkoepelende strategieplan te construeren.

Een bijkomend, maar wel aanzienlijk voordeel van het opstellen van deze doelbomen is dat de gemeentelijke deelnemers aan de strategievorming meer zicht krijgen op beleidsterreinen, waarvoor men niet zelf verantwoordelijk is. Kennis van andere beleidsterreinen is van groot belang voor het versterken van de externe oriëntatie, maar ook voor een integrale visie op de wenselijke toekomst van gemeenschap en gemeente.

Externe analyse

Onderzoeksrapporten (over demografische, sociale, economische, culturele en bestuurlijke ontwikkelingen in Landgraaf en omgeving) en beleidsnota’s (van de provincie Limburg, Parkstad Limburg en de gemeente Landgraaf) worden onderzocht op voor Landgraaf relevante ontwikkelingen en vraagstukken. Deze informatie wordt verspreid onder de leidinggevenden in de gemeente.

Tevens wordt deze informatie benut voor het opstellen van vragenlijsten, die van belang zijn voor de in de interactieve ontwikkeling van het strategische plan te houden interviews met sleutelfiguren.

Op basis van deze informatie en de ‘bestaande’ strategie wordt een informatiebulletin opgesteld, waarin zijn opgenomen:

 

 

 

  • * Het waartoe en hoe van strategievorming in Landgraaf;
  •  

     

     

     

  • * Huidige ontwikkelingen, trends en statistisch materiaal (op de terreinen demografie, arbeid en  
  •  

     

     

     

  •   inkomen, leefbaarheid, veiligheid, gezondheidszorg en woningbouw);
  •  

     

     

     

  • * De hoofdlijnen van het ‘huidige’ strategieplan.
  •  

     

    Dit informatiebulletin wordt verspreid onder sleutelfiguren van Landgraaf.

    Interviews

    De interactieve strategieontwikkeling begint met het interviewen van sleutelfiguren uit de gemeente Landgraaf, uit Parkstad Limburg en uit de provincie Limburg. Het gehele maatschappelijke palet wordt geraadpleegd: van politie en brandweer tot en met gezondheidszorg, welzijn, onderwijs, bedrijven, intermediairs, kunst- en natuurorganisaties. De invalshoeken bij de interviews zijn bestuurlijke samenwerking, buurtbeheer, mobiliteit, stadsontwikkeling, vrije tijd, werken en zorg.

    De interviews zijn afgenomen door ambtenaren uit de beleidsgroep en gericht op het verkrijgen van inzicht in:

     

     

     

  • * Relevante ontwikkelingen en vraagstukken, kansen en bedreigingen voor gemeente en
  •  

     

     

     

  •   gemeenschap;
  •  

     

     

     

  • * Mogelijke (nieuwe) thema’s voor visieontwikkeling en ambitiebepaling;
  •  

     

     

     

  • * Gewenste prioriteiten in het aanpakken van vraagstukken of realiseren van ambities;
  •  

     

     

     

  • * Gewenste rollen en instrumenten van gemeente en andere partijen;
  •  

     

     

     

  • * Inzicht in sterke en zwakke punten van de gemeente en de gemeenschap;
  •  

     

     

     

  • * Gewenste ontwikkeling in samenwerkingsverbanden (waaronder die van Parkstad Limburg);
  •  

     

     

     

  • * Waardering van de ‘huidige’ strategie.
  •  

     

    De interviews worden door de sleutelfiguren en door de uitgezonden ambtenaren als verfrissend (als activiteit) en positief (gelet op de effecten) ervaren. De brug naar buiten is ambtelijk geslagen. De sleutelfiguren vinden een lang gezocht oor om inzicht en expertise over te dragen. Ook op termijn hebben de interviews gevolgen. De grondslagen voor ontluikende (informatie)netwerken, die van essentieel belang zijn voor de externe oriëntatie van de gemeentelijke organisatie, zijn gelegd.

    De interviews leveren een schat aan informatie op in de vorm van observaties, meningen, ideeën, visies en suggesties. Aan de hand van deze informatie formuleert de gemeentelijke or-ganisatie vraagstukken en keuzemogelijkheden, die betrekking hebben op de toekomst van de gemeenschap. Er worden twee brochures opgesteld. In de eerste brochures wordt een bloemlezing opgenomen van uitspraken in de interviews. In de tweede brochure wordt ingegaan op uitdagingen en vraagstukken voor de toekomst. De brochures zijn verzonden aan de geïnterviewde sleutelfiguren.

    Themabijeenkomsten

    De uitdagingen en vraagstukken voor de toekomst zijn onderwerp van bespreking op vier themabijeenkomsten. Bij drie themabijeenkomsten staan achtereenvolgens de fysieke invalshoek, de economische invalshoek en de sociale invalshoek centraal. Een vierde bijeenkomst vindt plaats met vertegenwoordigers van vrijwilligers en maatschappelijke organisaties.

    Voor de eerste drie bijeenkomsten worden de geïnterviewde sleutelfiguren en enige deskundigen uitgenodigd. De leden van het college, van de raad en ambtelijke vertegenwoordigers worden uitgenodigd alle vier bijeenkomsten bij te wonen. De themabijeenkomsten staan onder leiding van de burgemeester.

    De uitkomsten van de vier bijeenkomsten worden door de ambtelijke organisatie omgewerkt tot een brochure met toekomstbeelden en keuzemogelijkheden.

    Wijkbijeenkomsten

    Na de themabijeenkomsten vinden drie bijeenkomsten plaats onder de naam “Denktank Landgraaf”, een per wijk, waarin inwoners kunnen meedenken over belangrijke toekomstbeelden en keuzemogelijkheden, die uit het voorgaande traject naar voren zijn gekomen. Uiteraard kunnen inwoners ook nieuwe aandachtspunten aan de orde stellen. De bijeenkomsten met inwoners staan onder leiding van de (plaatsvervangende) voorzitter van de raad.

    Daarna volgt nog een bijeenkomst met schooljeugd, waarmee de eerste fase van het interactieve traject wordt afgesloten.

    Workshop college/raad

    Op basis van de resultaten van interviews, themabijeenkomsten en wijkbijeenkomsten maakt de beleidsgroep een notitie over de gewenste hoofdlijnen van de strategie. Hierbij maakt zij gebruik van de strategy-mapping-techniek.

    Vervolgens werken raad en college samen met ambtelijke leidinggevenden de hoofdlijnen van het strategieplan uit in twee workshops.

    Concept strategieplan

    De resultaten van de workshops worden vervolgens omgezet in een concept strategieplan, dat vervolgens door de raad wordt vastgesteld als vertrekpunt voor de tweede fase in de interactieve strategievorming.

    Tweede fase strategievorming: van plan naar patroon

    De tweede fase bestaat uit het uitwerken en realiseren van alle voorwaarden om het strategieplan tot uitvoering te brengen. De fase omvat de interactieve uitwerking van en besluitvorming over het strategieplan en de uitwerking en realisatie van de voorwaarden voor de uitvoering van het strategieplan.

    Interactieve uitwerking strategieplan

    Het model van de tweede fase in de strategievorming bestaat uit de volgende stappen:

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

    Interactieve strategievorming

    Bijeenkomst met alle externe betrokkenen

    Overleg met gemeenteper-soneel

    Strategieplan

    Actiepro-gramma

     

    Concept

    strategieplan

     

    Sonderend overleg over bijdragen

     

    Bespreking met management-teams Parkstad Limburg

     

    Schema 12: van plan naar patroon

     

     

     Derde fase

     

    De acties (en dus niet de ambities), die zijn opgenomen in het concept strategieplan, worden na de besluitvorming door de raad uitgewerkt in een actieprogramma. Het actieprogramma wordt in sonderend overleg met mogelijke deelnemers aan de uitvoering van het actieprogramma besproken en waar nodig aangepast.

    Onder voorzitterschap van de burgemeester vindt een laatste bijeenkomst met alle betrokkenen plaats over het concept strategieplan met het daarin opgenomen actieprogramma. Uitgenodigd zijn inwoners, bedrijfsleven, maatschappelijke organisaties, provincie Limburg en Parkstad Limburg, raad en college. De uitwisseling van opvattingen tijdens deze bijeenkomst is aanleiding het concept strategieplan op enkele onderdelen aan te passen.

    Het concept strategieplan wordt daarnaast afzonderlijk besproken met de managementteams van de deelnemende gemeenten in Parkstad Limburg; voor de daarin beschreven keuzes bestaat duidelijk draagvlak.

    In vervolg daarop vindt een bijeenkomst plaats met het personeel van de gemeente. De bijeenkomst is gewijd aan het strategieplan en in het bijzonder aan de ambities en acties daarin, die rechtstreeks van belang zijn voor de gemeentelijke organisatie

    Het strategieplan met het daarin opgenomen actieprogramma wordt na dit overleg unaniem door de raad vastgesteld.

    Aanpassing van het gemeentelijke besturingsmodel

    De strategie van een gemeente maakt onderdeel uit van een (wel of niet geëxpliciteerd) besturingsmodel. Bij de ontwikkeling van een nieuwe strategie is het aan te bevelen om de coherentie en consistentie met de andere elementen in het besturingsmodel (zie het onderstaande ontwikkelstramien voor een besturingsmodel te toetsen. Hiertoe worden de onderscheiden elementen in het besturingsmodel zodanig uitgewerkt en aangepast dat het strategieplan zich kan omzetten in een patroon in keuzes.

     

    Schema 13: ontwikkelstramien besturingsmodel

     

                           

     

     

     

     

    Sturing en

    beheersing,

    managementstijl encommunicatie

    Missie, kernwaarden en strategie

     

    Bstuurlijke Informatie Voorziening

     

    Organisatie- en verantwoordelijk-heidsstructuur

     

    Financiële functie  en planning- en controlcyclus

     

    Kaders, rand-voorwaarden  en spelregels

     

    Stuurinformatie en prestatie-indicatoren

     

     

    De omvang en mate van ingrijpendheid van de aanpassing van het besturingsmodel hangt af van de inhoud van het strategieplan en de mate waarin de praktijk daarvan afwijkt.

    Derde fase strategievorming: consolidatie en beheersing van de uitvoering

    Nadat het strategieplan is ontwikkeld en nadat aan alle voorwaarden om het strategieplan te implementeren is voldaan, gaat de strategievorming over in fase van beheersing van de uitvoering van de strategie, waarbij de veranderingen moeten worden geborgd.

    Een element uit de te nemen maatregelen vraagt om bijzondere aandacht, omdat gemeentes daar weinig ervaring in hebben. Het gaat dan om de informatiestromen, die de uitvoering van het strategieplan moeten ondersteunen. Daarbij zijn in ieder geval de volgende twee processen noodzakelijk: strategie feedback en strategie feed forward.

    ‘Strategie feedback’ is gebaseerd op de cybernetica en betreft de terugkoppelinformatie over de mate waarin de doelstellingen uit het strategieplan worden gerealiseerd. Op basis van de informatie wordt zonodig besloten tot corrigerende maatregelen om alsnog de doelstellingen te realiseren. De kracht van feedbackprocessen is de focus op het realiseren van het strategieplan.

    ‘Strategie feed forward’ heeft te maken met leren en het onderzoeken van nieuwe mogelijkheden en met de noodzaak om het strategieplan eventueel aan te passen aan gewijzigde omstandigheden en inzichten . Bij ‘strategie feed forward’ gaat het om een terugblik, waarin geplande en niet geplande actiepatronen in de uitvoering worden geëvalueerd. Met het doel om te toetsen of het strategieplan nog steeds het juiste plan is en of de vooronderstelde actiepatronen in de uitvoering binnen en buiten de gemeente overeenstemmen met het strategieplan[21]. Hierbij kan het gemeenschappelijke denkkader, waarin de aan het vigerende strategieplan ten grondslag liggende vooronderstellingen en beleidstheorieën zijn opgenomen, van grote waarde zijn.

    De informatie uit ‘strategie feed forward’ kan tot verschillende keuzerichtingen leiden:

    • Ga door; vooronderstellingen en beleidstheorieën zijn nog steeds geldig en de uitvoering door alle partijen is nog steeds in overeenstemming met het strategieplan.
    • Organisatorische aanpassing of andere partners; vooronderstellingen en beleidstheorieën zijn nog steeds geldig, maar de uitvoering draagt onvoldoende bij aan de realisatie van het strategieplan door in organisatie gelegen oorzaken of doordat partners niet (kunnen) leveren.
    • Aanpassing van het strategieplan; de uitvoering komt niet overeen met de beoogde uitvoering van het strategieplan (en als gevolg daarvan zijn vooronderstellingen en/of beleidstheorieën niet meer geldig) en het management is er van overtuigd, dat het niet zal lukken om de uitvoering zodanig te wijzigen dat het bijdraagt aan de realisatie van het strategieplan.
    • Strategische turn around; noch het strategieplan noch de feitelijke uitvoering sluiten aan bij noodzakelijke veranderingen. Het is vijf voor twaalf; een fundamentele herziening van het strategieplan is noodzakelijk.

    Strategie feed back en strategie feed forward zijn een onvoldoende, maar noodzakelijke voorwaarde voor de sublimatie van een strategieplan tot een dagelijks patroon in keuzes en handelen.

    Het opstellen van een strategieplan in gemeenteland is ‘in’. Realisatie en beheersing van de uitvoering van de strategie ook?

    Literatuur

    Op strategie-safari: een rondleiding door de wildernis van strategisch management, Henry Mintzberg, Bruce Ahlstrand en Joseph Lampel, Scriptum Management, 2003

     

    Strategievorming en organisatiestructurering, prof. dr. ir. J.E. van Aken, Kluwer Bedrijfswetenschappen, 1994

     

    Strategic planning for public and nonprofit organizations, third edition, John M. Bryson, Jossey-Bass, 2004

     

    Strategisch veranderen in politiek bestuurde organisaties, M.M. Otto, Van Gorcum & Comp. BV, 2000

     

    Integrating mission en strategy voor nonprofit organizations, James A. Phills jr., Oxford University press, 2005

     

    Leren in en door organisaties, Chris Argyrus, Scriptum Management, 1996

     

    Beginselen van beleidsontwikkeling A, prof. dr. G. Kuypers, Dick Coutinho, Muiderberg 1980

     

    Van project naar programma, Mark Elstgeest en Manu Busschots,  Finance & Control april 2005, nr. 2, 5e jaargang

     

    Waardegedreven sturing en control gewaardeerd, H.B.A. Steens, Cap Gemini Ernst & Young, 2001

     

    Strategie: een kwestie van doen en denken’, Derkjan van der Leest, in Finance en Control, februari 2006, nr. 1, 5e jaargang

     

    Designing Effective Organizations, Michael Goold en Andrew Campbell, Jossey-Bass, 2002

     

     


    Noten:

    [1] De strategieontwikkeling is extern ondersteund door prof. drs. H. van Nimwegen van Cap Gemini Consulting Services en drs. G.G.M. van Hooff van Bureau Voor Strategieontwikkeling ; drs. J.M.L.R. Schutgens is secretaris van de gemeente Landgraaf.